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Boletín # 33
  enero 2013

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¿Inversiones de calidad social y ambiental? La sociedad civil ante la agenda de la Cumbre de Santiago entre América Latina y la Unión Europea
Camilo Tovar – Cross Cultural Bridges, Colombia

Pasados trece años desde la primera Cumbre ALC-UE en la cual se acordó el objetivo de la asociación estratégica entre ambas regiones y sus prioridades,1 esta hoja de ruta no ha cambiado significativamente y especialmente no parece haber tomado en cuenta ni adaptarse a los grandes cambios que han ocurrido en el escenario global y en las dos regiones, sus realidades y actuales prioridades. Dos temas que merecen urgente atención en el contexto de los recientes grandes cambios son la crisis económica en Europa (con su concomitante re-definición del Estado y su rol regulador) y la creciente preocupación en América Latina por la re-primarización de las economías (con su concomitante definición de una agenda post-extractivista).

Sin embargo hacia la Cumbre de Santiago se va dando una convergencia de políticas, mecanismos e instrumentos (acuerdos de asociación, cooperación al desarrollo, Iniciativa para la Facilitación de Inversiones - LAIF, Fundación ALC-UE) que se alinean y orientan hacia apoyar y promover al sector privado como actor central del desarrollo. Desarrollo claramente entendido como crecimiento económico sin límites, y éste como la preocupación y prioridad principal de la política actual. Se ha vuelto lugar común la necesidad de generar un “ambiente favorable a los negocios” que no es otra cosa que mayor liberalización, desregulación y ventajas para los operadores económicos privados, cuyo éxito se traducirá en crecimiento económico (que bajo la teoría del derrame se traducirá en desarrollo para la sociedad en su conjunto). Ideas, teorías y políticas que se han ensayado, re-formulado y profundizado en las últimas décadas, y no han generado empleo y bienestar para la mayoría de la población.

El tema central de la Cumbre de Santiago, las inversiones, es un ejemplo claro de la centralidad que se le está dando desde los gobiernos al sector privado en el desarrollo.2 Las organizaciones de la sociedad civil (OSC) de ALC y la UE han trabajado desde tiempo atrás sobre las inversiones europeas en ALC, tanto desde una perspectiva de seguimiento, análisis y denuncia, como desde las propuestas de marcos regulatorios y de control para que estas inversiones sean efectivamente de “calidad social y ambiental”, como reza el tema de la Cumbre. Hay en la sociedad civil una experiencia y conocimiento acumulado que es importante visibilizar en el contexto de la Cumbre. Pero así como el trabajo de denuncia y propuesta generalmente se ha centrado en las “reglas de juego”, se hace indispensable enfocar también los esfuerzos sobre los actores.

El sector privado es un actor importante en el desarrollo, de eso no hay duda, y es necesario que desde las OSC haya una reflexión seria y realista sobre cómo abordar este protagonismo del sector privado y cuáles deben ser los términos de las relaciones con este actor, más allá del enfoque tradicional de monitoreo y denuncia. Es importante hacer una distinción entre los diferentes tipos de actores que conforman el sector privado y destacar que el sector privado corporativo es el favorecido por los gobiernos. Si bien en el discurso político, en la retórica de varias iniciativas y en algunos programas de cooperación ALC-UE se destaca la voluntad de apoyar y fortalecer a las pequeñas y medianas empresas (Pymes), este apoyo se orienta hacia la desregulación, la des-localización productiva y la integración al mercado internacional, principalmente por la exportación, promoviendo el crecimiento exportador bajo la lógica de un modelo en crisis. En este universo sería importante para las OSC escalar los esfuerzos en apoyar y darle visibilidad a los emprendimientos locales y comunitarios enmarcados en la economía solidaria, que priorizan y dinamizan el mercado interno y la creación de empleo (factores fundamentales en la resiliencia a los impactos de las crisis externas), para potenciar y articular estas iniciativas de manera que se conviertan en alternativas extendidas y propuestas de política.

Es bastante paradójico este decisivo impulso al sector privado aunado a la liberalización del mercado financiero, incluida en la parte comercial de los Acuerdos de Asociación entre los países y regiones de ALC y la UE, si se toman en cuenta los debates y propuestas surgidos desde que estallara la crisis financiera en 2008. En estos debates se coincide en la necesidad de regular y supervisar el sistema financiero internacional con la urgente reforma de las estructuras institucionales y normativas multilaterales, y en que el Estado recupere parte de su función de control del mercado y la economía que le permita cumplir adecuadamente su función reguladora y redistributiva. En cada crisis los gobiernos han manifestado esta necesidad de reforma y las Cumbres ALC-UE han reiterado su compromiso con una nueva arquitectura financiera internacional como solución a las crisis, pero nada se ha avanzado en este ámbito.

Para AL esto es de vital importancia si se tiene en cuenta que la situación de bonanza económica actual se debe en gran medida a los altos precios internacionales de las materias primas, para los cuales han sido determinantes las bajas tasas de interés de referencia fijadas por el Banco Central Europeo y la Reserva Federal de los EE.UU. que impulsan la inversión en el exterior y la especulación en los mercados de futuros y derivados de commodities. Una subida de las tasas de interés de referencia (la cual es previsible en unos años) y el correspondiente movimiento de la inversión y los mercados financieros podrían causar una caída de los precios de las materias primas que desestabilizarían la tendencia de crecimiento y el ciclo económico expansivo en AL, al menos en varios de sus países. En este escenario, la apuesta por una arquitectura financiera regional en AL, así como utilizar estratégicamente la bonanza para una transformación estructural, son fundamentales para mantener los actuales márgenes de soberanía y estabilidad. En este sentido desde hace algunos años se vienen impulsando iniciativas, especialmente en Suramérica, que encuentran en el momento condiciones favorables para su realización.3

Pero también la cooperación al desarrollo de la UE está en pleno proceso de “modernización” según la Comisión Europea (CE), bajo el lema de un “Programa para el cambio”.4 Este programa o nueva agenda para la cooperación de la UE parte del reconocimiento de que el contexto global, regional y nacional ha cambiado y es necesario asegurar un mayor impacto de la cooperación al desarrollo, más aún en tiempos de crisis y restricciones presupuestarias. Así mismo se constata una fragmentación y dispersión geográfica y sectorial de la cooperación de la UE, y la creciente diferenciación entre los países en desarrollo (algunos pasan a ser donantes y otros son cada vez más frágiles). Se propone concentrar la cooperación en la buena gobernanza (derechos humanos, democracia, gestión pública y de los recursos naturales y seguridad) y el crecimiento integrador y sostenible, y centrar la oferta de cooperación en los países donde pueda tener mayor impacto, acompañado de colaboraciones diferenciadas, coordinación entre la UE y los Estados miembros y la coherencia de políticas para el desarrollo. Esto significa que al tradicional enfoque de la cooperación de la UE en la buena gobernanza se suma en igual importancia un enfoque en el crecimiento económico y el apoyo al sector privado, acompañado de reformas normativas que generen un ambiente favorable a los negocios, la implementación de los tratados de libre comercio, la promoción de partenariados público-privados y el apalancamiento de financiación (combinación de subvenciones con préstamos, donde mecanismos como LAIF serán la modalidad de cooperación preferente para países de renta media - PRM). Se utiliza el término “crecimiento integrador y sostenible”, pero no se dota de contenido este concepto ni se proponen medidas concretas para asegurar que el crecimiento beneficie a los pobres y excluidos, y que sea sostenible. La diferenciación supone mantener la cooperación con países menos adelantados y pasar a nuevas formas de cooperar con países de renta media donde la subvención financiera irá desapareciendo, dando paso a una relación de cooperación diferente basada en préstamos, cooperación técnica o apoyo a la cooperación triangular. Esta “graduación” se aplicará a 17 países de renta media, entre los cuales 11 son de América Latina. Finalmente, la concentración temática se establece bajo el criterio de un máximo de tres sectores por país de entre las prioridades establecidas por la UE.

Esta agenda de la CE enmarca la cooperación al desarrollo de la UE en el abanico de instrumentos de su acción exterior para enfrentar la crisis. Unos meses después de lanzar el “Programa para el cambio”, la CE presentó también su propuesta de actualización de la estrategia de la UE sobre comercio y desarrollo, que plantea mejorar la complementariedad entre comercio y desarrollo a favor del crecimiento económico, bajo la lógica de ampliar y profundizar la liberalización comercial e impulsar la Inversión Extranjera Directa (IED) por medio de acuerdos bilaterales, regionales y multilaterales (OMC) acompañados de una serie de medidas de apoyo a través de la cooperación al desarrollo.5 También resalta la necesidad de una mayor diferenciación en el diseño y la implementación de políticas de la UE para los países en desarrollo, enfocando las preferencias en los países menos desarrollados y pasando a una relación menos centrada en el desarrollo y más en los intereses, beneficios y responsabilidades mutuas con las economías emergentes. En esta propuesta de la CE se hace más evidente qué tipo de coherencia de políticas para el desarrollo es el que se impulsa: la coherencia con el objetivo de crecimiento económico como eje fundamental del desarrollo, el comercio como motor del crecimiento, la cooperación al desarrollo como un instrumento de apoyo y la alineación de un abanico de políticas (agricultura, pesca, migración, medio ambiente, energía, transporte, investigación e innovación, TIC) en torno al objetivo de crecimiento.

Si bien en las propuestas de la CE se resaltan los valores democráticos, los derechos humanos y la sostenibilidad como la base de esta agenda de políticas, en la práctica la institucionalidad que se promueve considera esta base y los aspectos sociales como subsidiarios de los aspectos económicos.6 Los Acuerdos de Asociación de la UE contienen la llamada cláusula democrática, que plantea que los principios democráticos, el respeto a los derechos humanos y el Estado de derecho son elementos esenciales del Acuerdo, pero está cláusula es inoperativa en la práctica y en los muy pocos casos en que se ha invocado (golpes de Estado en países africanos) se ha suspendido la cooperación y el diálogo político pero no las preferencias comerciales. La dimensión de sostenibilidad, así como los derechos laborales y los estándares medioambientales, se incluyen en los Acuerdos de Asociación en un capítulo que, aduciendo un enfoque cooperativo, no es vinculante con las provisiones comerciales ni tiene recurso en los mecanismos definidos por los Acuerdos para la solución de controversias.

En resumen, el “Programa para el cambio” significa que la cooperación bilateral no reembolsable de la UE hacia los países de AL se va a reducir y acabar para la mayoría de países, principalmente con base en el criterio de renta, sin tomar debidamente en consideración la gran desigualdad y exclusión, y la vulnerabilidad de la mayoría de los PRM. La cooperación temática de la UE para AL se mantendrá, pero falta ver en qué cuantía, bajo cuáles criterios de elegibilidad y la prioridad que se vaya a dar a los países de AL en los programas globales de cooperación de la UE. Queda claro que se usará con mayor primacía modalidades de cooperación del tipo LAIF. El retiro de la cooperación oficial bilateral puede hacerse con un periodo de transición en el cuál posiblemente, como estrategia de salida, la UE va a focalizar su apoyo en la cooperación triangular y la cooperación sur-sur, dos tendencias que han adquirido importancia en AL. Estos son dos campos de acción claves para las OSC, donde hay grandes vacíos tanto en los procesos oficiales como en la participación de las OSC en estos, pero donde también existe un importante cúmulo de experiencias e iniciativas por parte de las OSC.

No obstante, la centralidad que se le está dando al sector privado en la cooperación al desarrollo de la UE es la confirmación de una tendencia que ha venido teniendo la cooperación de la UE en AL de orientarse hacia sectores donde existe un interés económico o estratégico de los países europeos.7 Y si bien el sector privado es un actor clave para el desarrollo y es necesario discutir y definir su rol, lo alarmante de esta orientación es que se está promoviendo un traspaso de competencias y responsabilidades sobre la cooperación al desarrollo (un bien público global) del sector público al sector privado, sin una definición clara de normas y principios bajo los cuales deba regirse la práctica del sector privado en el campo de la cooperación para el desarrollo. No es sólo una cuestión de movilizar o apalancar recursos financieros en tiempos de austeridad fiscal y promover una mayor eficacia de la ayuda, es también una decisión política en el sentido de privatizar la cooperación para el desarrollo. Y tampoco es una decisión nueva ni exclusiva de la UE, es una tendencia promovida fuertemente desde la institucionalidad global para la gestión de la idea de desarrollo (Banco Mundial, PNUD, FMI), por otros donantes como USAID, y por la filantropía corporativa, que marca un momento clave de transformación de la cooperación al desarrollo.

El “nuevo modelo” no está muy definido aún, pero es claro que la responsabilidad central (ideas, iniciativas, recursos y agencia) se le está otorgando al sector privado. Además de las estrategias y herramientas de gestión corporativa que han venido incorporándose al mundo de la cooperación internacional en busca de eficacia y resultados, ahora la perspectiva es que la cooperación misma se va a integrar cada vez más al circuito del mercado mediante el capital social (Social Capital Markets), instrumentos como los bonos de impacto social (Social Impact Bonds) y las inversiones de impacto (impact investing).

Con esta reorientación de la cooperación oficial, aumenta la importancia de las relaciones entre las OSC de ALC y la UE. Las tendencias de la cooperación oficial se trasladan a veces inevitablemente a la cooperación solidaria (de las OSC europeas) y la evidencia es clara respecto a la concentración en algunos países, la menor disponibilidad de recursos y la reducción a algunos temas prioritarios, lo cual va atado a un menor margen de maniobra de las OSC de AL para la ejecución de proyectos financiados por la cooperación solidaria europea. Si bien estos factores apuntan a una menor intensidad de las relaciones entre OSC europeas y latinoamericanas, el debate fundamental que se ha venido promoviendo desde algunas OSC de AL (en particular ALOP) es respecto a la calidad de estas relaciones, es decir, cuál puede ser la agenda común en el contexto actual y las perspectivas a futuro. Esto exige un sinceramiento de las percepciones y expectativas mutuas para poder repensar las relaciones, posiblemente en otros términos y con otros objetivos. Un tema ineludible en esta agenda de las relaciones entre OSC de ALC y la UE es avanzar en la reflexión sobre la idea misma del desarrollo y la definición de qué desarrollo queremos. Si bien es un debate existente, éste se ha dado primordialmente en el marco de la idea de desarrollo dominante y no respecto a posibles alternativas al desarrollo, y ha estado enfocado hasta ahora en el desarrollo en ALC (siguiendo la dicotomía desarrollado/en desarrollo) y la tendencia ha sido más bien a enaltecer el “modelo europeo” y buscar los mecanismos para replicarlo en ALC. Pero en el contexto actual es más que urgente y necesario un debate profundo y horizontal sobre el desarrollo, tanto en ALC como en la UE, y especialmente respecto a las alternativas y posibilidades, en términos de concretizar las propuestas alternativas en una construcción colectiva desde lo popular, de lo local a lo global.

En resumen, en el trasfondo de los debates entre los gobiernos y los caminos planteados para las relaciones UE-ALC, reposa una voluntad decidida de fortalecer el status quo y aferrarse a la idea de desarrollo como meta. Pero el cuestionamiento a las premisas tradicionales sobre las que reposa la noción de desarrollo dominante, y la contradicción entre desarrollo por un lado y sostenibilidad de otro hacen ver la lógica antagónica del desarrollo-sostenible. Por lo tanto se puede hablar de una crisis del desarrollo. Ante este contexto, las OSC, los movimientos sociales, los pueblos y saberes originarios, así como un grupo de intelectuales y políticos, vienen promoviendo un proceso de desvinculación de la idea de desarrollo para la transformación de este paradigma y hacia la construcción de alternativas de vida bajo una lógica e ideología distinta. Una transición epistemológica, ideológica y política hacia las alternativas al desarrollo que encuentran en un concepto que viene surgiendo con fuerza en América Latina, el Buen Vivir, una plataforma para explorar y construir otros ordenamientos sociales y económicos más allá de los cercos impuestos por la modernidad,8 un campo en el cual las OSC tienen ya un camino recorrido y una acumulación de conocimientos y prácticas para articular y visibilizar en este marco.

1 El proceso de Cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno entre la UE y ALC se inició en Río de Janeiro en 1999 y se continuó en Madrid (2002), Guadalajara (2004), Viena (2006), Lima (2008) y Madrid (2012). La Cumbre de Santiago (26 y 27 de enero de 2013) será la primera bajo el formato de una reunión UE-Comunidad de Estados de Latinoamericanos y Caribeños (CELAC).

2 La Cumbre de Santiago tiene por tema “Alianza para el Desarrollo Sustentable: Promoviendo Inversiones de Calidad Social y Ambiental”.

3 Es el caso del Banco del Sur en tanto banco de desarrollo regional, el Fondo de Reservas de UNASUR para la estabilización monetaria y una unidad de cuenta común regional que reemplace al dólar como moneda de intercambio (como el SUCRE).

4 Comisión Europea: Incremento del impacto de la política de desarrollo de la UE: Programa para el Cambio. Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones. Bruselas, 13.10.2011. COM (2011) 637 final.

5 Comisión Europea: Comercio, Crecimiento y Desarrollo. Adaptando la Política de Comercio e Inversión para los Países más Necesitados. Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo y al Comité Económico y Social Europeo. Bruselas, 27.1.2012. COM (2012) 22 final.

6 Palomo, L. y Hernández, G.: Más allá de la economía verde: desarrollo y sostenibilidad en América Latina. ALOP, México, D.F, Noviembre de 2012. article/Europe_2020_final.pdf).

7 El apoyo al sector privado se dará en tres ámbitos: fomentar un ambiente de negocios y capacitación para las Pymes, promover la integración regional en ámbitos como el mercado, infraestructura y cooperación transfronteriza y a través de tratados de libre comercio, y con el apalancamiento de inversiones publico-privadas.

8 Gudynas, E.: “Debates sobre el desarrollo y sus alternativas en América Latina: Una breve guía heterodoxa”, en Lang, M. y Mokrani, D. (compiladoras); Más allá del desarrollo, pp. 21-53. Grupo Permanente de Trabajo sobre Alternativas al Desarrollo, Fundación Rosa Luxemburgo/Abya Yala, Quito, Ecuador, noviembre de 2011.

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